¿Es España un Estado federal y plurinacional?

La singular fórmula del Estado de Autonomías, sumada al auge de los nacionalismos periféricos y las reclamaciones de un Estado federal por crecientes sectores de la población española (particularmente, entre fuerzas de izquierda o liberales progresistas) han subrayado las preguntas acerca de la constitución territorial de España; tal como analizamos en un artículo anterior, se trata de un problema que atañe a la cultura en sentido étnico o colectivo y, en particular, a la institucionalización de lo que la Constitución española llama pueblos de España.

¿Es España un Estado federal?

La ausencia del término federal en nuestra Constitución se podría explicar, según Santiago Muñoz Machado, por la experiencia histórica de la Primera República española, que genera una desconfianza hacia las formas federales de organización, como se ve en la Constitución española de 1931, de enorme influencia en el Título VIII de nuestra Constitución actual. En efecto, la Constitución de 1931 configura un Estado regional; esto es, un Estado integral compuesto por regiones autónomas (artículo 1), cuyo funcionamiento, sumariamente, aparece reflejado en sus artículos 14,15,16 y 18: se trata de un sistema de listas de competencias que otorgan algunas de ellas de manera exclusiva al Estado, cede la capacidad de ejecución sobre otras a las regiones (en la medida de su capacidad política), al tiempo que instituye una cláusula de tipo residual de reenvío y permite la transferencia de algunas competencias por ley a las regiones autónomas. En efecto, tal forma de Estado pretende huir de una visión federalista uniforme y también del centralismo, para dar cuenta de la pluralidad cultural de España. Sin embargo, si bien la Constitución de 1978 hereda esta desconfianza de los modelos centralista y federal, su distribución competencial acusa una menor claridad, dado que abre la posibilidad de asunción de un gran número de competencias a través de los Estatutos de Autonomía.

En concreto, las particularidades de nuestra Constitución son las que siguen. En primer lugar, la indefinición de los territorios dotados de autonomía de manera inicial. Además, tampoco se fija un plazo concreto y unitario para la concreción de estos. En tercer lugar, la indefinición y heterogeneidad aumenta si tenemos en cuenta que el artículo 148.1 y 2 CE no define exactamente las materias sobre las que dichas autonomías tendrán competencia, sino que elabora una lista de materias que “podrán” ser asumidas (a través de los Estatutos de Autonomía, como aclara el artículo 147.1.d CE). Sin embargo, la indefinición más notable es la de la forma de Estado: lo cierto es que a lo largo de las últimas décadas la distinción entre el modelo federal y el regional se han ido desdibujando, como recuerda Muñoz Machado. Si antes el criterio distintivo era el de la soberanía (como sigue reconociendo el Tribunal Constitucional Federal alemán, que atribuye “soberanía cultural” a los Länder), hoy el debate se sitúa en términos puramente cuantitativos: las regiones autónomas se diferenciarían del Estado centralista en una mayor atribución competencial (competencia legislativa, entre otras), y éstas a su vez se diferenciarían de los Estados federados por su menor capacidad de autonomía, lo que ha restado importancia al debate sobre la forma de Estado. En todo caso, para el análisis de la situación organizativa de España es preciso subrayar el papel del Estatuto de Autonomía, que integra el bloque constitucional en tanto que leyes estatales orgánicas, si bien no enteramente disponibles por las Cortes Generales y cuya finalidad es establecer las competencias así como regular las instituciones de autogobierno autonómico, que nos distingue a su vez de los modelos regionales y federales: de los federales, dado que los Estatutos emanan de las Cortes Generales, en vez de nacer de las cámaras de las Comunidades Autónomas (además de la ausencia de un poder judicial repartido); de los regionales, en la medida en que la expansión, ya acabada, de los Estatutos a todo el Estado ha generado un nivel de autonomía de intensidad perfectamente comparable a la que nos encontramos al estudiar los Estados federales.

De este modo, y tal y como dice Manuel Aragón Reyes, la singularidad del modelo español lo configura como un sistema “flexible, pero no abierto; asentado en la unidad estatal y la diversidad autonómica, la uniformidad del poder constituyente primario y el pluralismo del poder constituyente secundario (…) hay un solo Estado, porque la pluralidad de las Comunidades autónomas forma parte de una unidad que se expresa en la Corona, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional” (Aragón Reyes, 1995, pp.193). Además, y conforme al artículo 149.2 CE y lo expuesto por este autor, para la consolidación de un solo Estado, las relaciones multilaterales de participación y coordinación entre el Estado central y las Comunidades Autónomas se presentan como una necesidad: además de tal multilateralidad, la Constitución territorial de España, exige relaciones bilaterales entre las Cortes Generales y las Comunidades Autónomas (de lo que se deriva que los Estatutos no sean enteramente disponibles por dichas Cortes); así, acabando ya la reflexión sobre la forma del Estado español, cabe decir que el Estado es único si bien compuesto (y altamente descentralizado, cercano al federalismo), esto es, que los entes territoriales (las Comunidades Autónomas) que integran el Estado español adquieren un poder cuasi constituyente y que, por fin, y como conclusión de enorme relevancia, los rasgos antes señalados han de ser vistos desde el presente, en el que tenemos configurado un sistema de gran complejidad y especialidad, que no se halla enteramente diseñado en el título VIII, pero cerrado y definido conceptual e institucionalmente.

Con lo dicho aquí basta para entender la finalidad jurídico-política del Estado Autonómico; sin embargo, creemos oportuno añadir el concreto alcance de la autonomía; y es que, según la Sentencia del Tribunal Constitucional del 2 de febrero de 1981, “La Constitución, en sus artículos 1 y 2, parte de la unidad de la nación española (…) cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional (…) pero los órganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder público, porque la Constitución prevé (…) la participación de entidades de distingo rango, tal como se expresa en el artículo 137 de la Constitución” y continúa “la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía (…) en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza el verdadero sentido”.

La conexión entre el Estado de Cultura y el Estado Autonómico: ¿Es España plurinacional?

En efecto, la dialéctica ya estudiada entre autonomía y diversidad o pluralidad, cuya integración es la finalidad jurídico-política del Estado autonómico (una de sus misiones concretas es la integración de los nacionalismos) debe ser analizada en el ámbito cultural a través de algunas de las categorías jurídicas que concretan conceptos propios de la cultura en sentido étnico.

El análisis, entonces, se centra en la relación entre el artículo 2 CE y el título VIII, sobre la que vamos a pasar rápidamente. Por ejemplo, omitimos el concepto de “pueblos de España”, cuya diversidad se ha de proteger, y que encarna en las distintas Comunidades Autónomas, según leemos en el Preámbulo y en el artículo 46 CE: vale decir que las “instituciones” de los pueblos de España se conforman en “nacionalidades y regiones” mediante “instituciones autónomas propias” según leemos en el artículo 147.2.c, así como en el 148.1.1. y el 152.1. CE. En particular, solventemos velozmente la distinción entre nacionalidades y regiones del artículo 2 CE: el término “nacionalidad” es uno de los más polémicos del texto constitucional (a diferencia del término “región”, presente en nuestra tradición y que evoca la naturaleza compuesta del Estado) y, en dicha medida, relacionado íntimamente con intereses políticos contingentes, se le ha atribuido un gran número de significados: pese a su discutida raigambre en nuestra tradición (y su aparición en constituciones como la yugoslava de 1974 o en la soviética de 1977), lo cierto es que la historia política ha deslindado esta noción de la de nación política o soberana (exigencia, además, que se deriva de la jurisprudencia antes citada, en la medida en que ésta niega la soberanía de las Comunidades Autónomas); cabe aceptar, por tanto, y para evitar las múltiples posturas que se adoptaron en los debates preparatorios de la Constitución, que, siguiendo a Prieto de Pedro y a Jáuregui Bereciartu, implica una comunidad dotada de los caracteres histórico-culturales propios de una nación histórica o cultural, que no aspira a constituirse en nación política soberana (Prieto de Pedro, 2004).

Este reconocimiento de la diversidad aparece junto a términos que evocan la unidad: así, el pueblo español, al que se le atribuye la soberanía nacional en el artículo 1.2.CE; soberana es, también, la Nación española (que abre el Preámbulo, y procura la protección de los pueblos de España y el progreso de la cultura; además, es destacable el énfasis en su “indisolubilidad” en tanto que “patria común e indivisible”, tal vez como paliativo del alto grado de descentralización del Estado autonómico): de este modo, se conectan “pueblo español”, “Nación española” y “España, españoles, español” en el ámbito de la unidad: según Prieto de Pedro, estos conceptos aparecen en muchas ocasiones con un carácter fuertemente emotivo. Hay, por tanto, que responder a una pregunta aún: una vez afirmada la diversidad cultural de España, ¿cabe apreciar también una identidad cultural común?

Según sabemos, la conexión (en el preámbulo y artículos 1 y 2 CE) entre la Nación española (como previa a la constitución) y el pueblo español (como titular de la soberanía) nos lleva, razonablemente, a la idea de una comunidad previa y global, en conjunción con otras entidades carentes de soberanía que conforman la primera. Sin embargo, para afianzar esta cuestión, es importante la referencia al artículo 149.2 CE, que ofrece un tratamiento constitucional específico de la cuestión. El 149.2 CE es la cláusula del Estado de Cultura, que atribuye al Estado una función cultural (servicio, deber y atribución esencial), esto es, consagra los principios del Estado de Cultura a través de la “comunicación cultural entre las comunidades autónomas, de acuerdo con ellas”. De este modo, el reconocimiento del Estado de Cultura, de la función cultural y deber estatal, se deduce una cultura común (si no, carecería de sentido la comunicación con las comunidades autónomas, cuya naturaleza cultural ha sido sobradamente demostrada), referida al Estado-persona. La existencia de esta cultura común o global ha sido, asimismo, reconocida por la jurisprudencia constitucional. Así, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 154/1985 se reconoce que la cultura “comprende, sin duda, las peculiaridades presentes en el Estado”; asimismo, la Sentencia 17/1991 se expresa en los siguientes términos: “es de ese modo como su contribución a la cultura general se muestra organizadamente y con carácter general, justificando así la competencia de aquél para facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”.

A modo de conclusión

De todo lo dicho, podemos obtener una noción más o menos clara de la configuración de estas cuestiones en nuestro modelo territorial: en efecto, España se configuraría en un Estado cuasi-federal y plurinacional, si bien las “nacionalidades” no serían sino naciones culturales o históricas, pero en ningún caso políticas (esto es, no pueden aspirar a la soberanía); además, existiría una cultura común a toda la nación española (esta sí, configurada como nación, al tiempo, cultural y soberana).

Por otra parte, las oscuridades y tensiones a las que nos referimos brevemente han llevado a interpretaciones de todo tipo, que se fijan en la diferencia entre el marco jurídico y teórico, escasamente desarrollado, y la práctica en esta materia. Con todo, la mayor parte de la doctrina está de acuerdo en afirmar que en nuestro sistema de distribución competencial existe un grado notable de descentralización, que concede especial relevancia a las Comunidades Autónomas e, incluso, un sistema casi federal (Rubio Arostegui, 2008, p.59; federalismo que, de haberlo, sería cooperativo, mas no asimétrico): sin embargo, las deficiencias en la cooperación generan, de facto, trabas en la descentralización que impiden consumar el modelo delineado en la Constitución, generando las condiciones para la centralización en materia cultural. Además de las causas que ya hemos visto, algunos autores apuntan, como germen de estas perturbaciones, al escaso papel del Ministerio de Cultura o a la falta de voluntad integradora por parte de las Comunidades Autónomas marcadas por proyectos de construcción nacional (en sentido cultural o político), que emplean políticas culturales “autocentradas” (Bouzada, 2007, pp. 15-34): la profundización en los principios de pluralismo cultural y el robustecimiento de las técnicas de cooperación se muestran en este punto del todo necesarias, a efectos de evitar posibles conflictos y tensiones (como el ocurrido a propósito del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, que pretendía asegurar la exclusividad competencial sobre Cultura, que dio lugar a la STC 31/2010, en la que se recordaba, frente a dicha pretensión, la vigencia del régimen de concurrencia entre Estado y Comunidades Autónomas del artículo 149.2 CE).

En suma, si como afirma Aragón Reyes, la finalidad principal del Estado de Autonomías era lograr una descentralización capaz de integrar los nacionalismos periféricos, es discutible que el modelo haya sido exitoso. Del mismo modo, el grado de integración armónica de unidad y pluralidad (como fin tanto del Estado de Cultura como del Estado Autonómico) parece aún susceptible de mejora. Sólo esta constatación explica (al margen de la valoración política que cada cual haga de ellas) la emergencia, cada vez más relevante, de las propuestas federalistas.

• Muñoz Machado, S. (2007). Derecho Público de las Comunidades Autónomas, tomo I. Madrid: Iustel.
• Prieto de Pedro, J. (2004). Cultura, culturas y Constitución. Madrid: CEPC.
• Vaquer Caballería, M. (1998). Estado y Cultura: la función cultural de los poderes públicos en la Constitución española. Madrid: C.E. Ramón Areces S.A.
• Jáuregui Bereciartu, G. (1981). La cuestión nacional vasca y el Estatuto de Autonomía. Revista Vasca de Administración Pública (nº1), pág.81.
• Aragón Reyes, M. (1995). El Estado Autonómico, ¿modelo indefinido o modelo inacabado? Autonomies. Revista Catalana de Derecho Público (nº20), pp.193.
• Rubio Aróstegui, J.A. (2008). Génesis, configuración y evolución de la política cultural del Estado a través del Ministerio de Cultura: 1977-2007. RIPS: Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, (nº1, vol.7), pp.55-70. Recuperado de: Recuperado de: https://minerva.usc.es/xmlui/bitstream/handle/10347/8334/05.rips7-1.pdf?sequence=1
• Bouzada X. (2007). La gouvernance de la culture en Espagne. En L. Bonet, y E. Négrier (Eds.), La politique culturelle en Espagne (pp.15-34). París: Karthala.
• Rius, J. y Martín Zamorano, M. (2014). ¿Es España un Estado casi federal en política cultural? Articulación y conflicto entre la política cultural del Estado central y la del Gobierno de Cataluña. REAF, (nº19), pp.274-309. Recuperado de: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4740069.

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