Los partidos políticos en el Parlamento: acerca de la disciplina partidista

Una de las situaciones recurrentes que suceden en los Parlamentos está dada por la actuación en bloque de los integrantes de un mismo grupo o partido político. A la hora de tomar decisiones, habitualmente los representantes de las instituciones legislativas actúan y votan formando una unidad, independientemente de sus preferencias personales. La disciplina partidista puede definirse como aquel estado que muestra la capacidad de un partido político en hacer que sus representantes apoyen y defiendan sus leyes y políticas. Sea directa o indirecta, tácita o explícita, fuerte o débil, la disciplina partidista está consolidada en los regímenes parlamentaristas, aunque también —en menor medida— en los semipresidenciales y los presidenciales. El presente texto analiza la dinámica política de la disciplina partidista. Para esto, se selecciona un régimen de tipo parlamentario como es España (concretamente se trabaja sobre el Congreso de los Diputados) y, seguidamente, se observan cuáles son las consecuencias que arroja para la política democrática.  

En primer lugar, es necesario precisar que, si bien la disciplina partidista no es una regla formal, es inequívocamente aceptada por la mayoría de los partidos políticos de las democracias parlamentarias. De hecho, las democracias parlamentarias europeas han sido calificadas como «democracias partidarias» (Muller, 2000), ya que los partidos políticos son los protagonistas indiscutibles de la vida de los Parlamentos y ejercen un marcado dominio sobre sus integrantes. Los Parlamentos constituyen, por así decirlo, una «cámara de partidos». Sus miembros están rodeados por una doble estructura (Sánchez Medero y Cuevas Lanchares, 2017) que acota sustancialmente su autonomía y su libre capacidad de decisión: en el interior del Parlamento, por el grupo parlamentario al que pertenecen. Desde el exterior, están limitados por los partidos políticos y su cúpula dirigente.  

Es importante detenerse en la justificación de la disciplina partidista. Partidos políticos y coaliciones, ya sean oficialistas u opositores, mayorías o minorías, históricos o nuevos, practican diariamente la disciplina, pues otorga seguridad, coordinación, estabilidad, fidelidad, integridad, cohesión y consistencia. Como ha escrito Jean Blondel (2006):

Los partidos tienen un efecto directo sobre el grado de consistencia que muestran los miembros de una legislatura en sus reacciones a propuestas específicas […] la necesidad de ser coherentes en la discusión de propuestas específicas, y entre las diversas propuestas, se convierte en un factor importante en el proceso de toma de decisiones. Ese proceso estará entonces mejor estructurado en mayor o menor grado, pero de todos modos lo estará perceptiblemente más que si los miembros fuesen libres de tomar sus propias decisiones sin una guía partidaria (p. 17). 

Así pues, la disciplina de partido es la que permite contar con los votos necesarios para garantizar las propuestas de cada partido político, facilita las negociaciones, pactos y acuerdos entre el presidente o primer ministro con los líderes partidarios y, por último, es una herramienta fundamental para evitar la fragmentación y el bloqueo institucional. Muchos Gobiernos estables están basados, entre otros factores, en la disciplina partidista. Una de las claves del éxito de un Gobierno se da cuando tiene garantizado el apoyo de su partido político en el Parlamento. Por el contrario, en el caso de que la disciplina no exista y predomine la fragmentación, probablemente el Gobierno se enfrente a serios problemas de inestabilidad, ya que el Parlamento puede tornarse disfuncional y el Gobierno dependerá de negociaciones precarias que le insumirían cuantiosos recursos políticos. Inversamente, se ha señalado que una «oposición unificada y homogénea puede aspirar a tomar el control del gobierno» (Sánchez de Dios, 1996).

En el caso de España, la disciplina partidista ha jugado un rol central desde la sanción de la Constitución de 1978. Históricamente los dos partidos políticos y grupos parlamentarios más importantes —que han estado presente en todas las legislaturas— como el Partido Popular (en adelante PP) y el Partido Socialista Obrero Español (en adelante PSOE) han practicado altos niveles de disciplina de partido. Pero en los últimos años y con el surgimiento de nuevas plataformas políticas como Podemos, Ciudadanos y VOX, el Parlamento español continúa siendo testigo de una significativa disciplina partidista. Además, y relacionado con la disciplina partidista, cabe señalar que en 1998 diversos partidos políticos españoles con actuación en el Congreso de los Diputados suscribieron un «Pacto antitransfuguismo», con el objetivo de asegurar justamente la lealtad política de los integrantes de cada fuerza política.

En primer término, es necesario observar lo que establece la Constitución española en relación con la disciplina partidista. El artículo 67.2 dispone que los «miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo», lo cual significa que no se encuentran vinculados ante nadie ni constreñidos a seguir instrucciones de ningún actor político-institucional. Asimismo, el artículo 79.3 manda que el «voto de Senadores y Diputados es personal e indelegable». Ambos artículos suponen que los miembros del Congreso español están habilitados a votar como desean y pueden romper con la disciplina partidista sin verse obligados a perder sus escaños. Sin embargo, la práctica política nos dice otra cosa. En este caso —como en otros—, la desconexión entre las normas y la realidad es evidente.  

La realidad indica que, según Sánchez Medero y Aldeguer Cerdá (2018), el 80 % de los diputados en el Congreso español aceptan la disciplina del partido, y el Índice de Acuerdo (de las decisiones de los miembros) promedio de las Legislaturas V, VI, VIII y IX ha sido del 99,2 % en el PSOE y de 98,7 % en el PP. En otras democracias parlamentarias europeas, este índice ronda aproximadamente el 95 %. ¿Cuáles son las causas de tan altos índices de disciplina partidista en España? 

En primer lugar, está el diseño del sistema electoral. Conviene recordar que España ha adoptado un sistema proporcional o de lista, donde los grandes partidos —concretamente sus comisiones ejecutivas nacionales— deciden y controlan la composición de las listas. Estas listas son bloqueadas y cerradas, es decir, los electorales votan una lista de candidatos presentada por el partido y, al mismo tiempo, no pueden alterar el orden interno de las candidaturas, por lo que en la atribución de escaños logrados por un partido se sigue el orden establecido en la lista. Sobre esto, Sánchez de Dios (1996) ha señalado que «si los diputados quieren estar colocados en los primeros puestos de las listas electorales tienen que aceptar las instrucciones y votar por las propuestas de la dirección del partido al que pertenezcan». En suma, el sistema proporcional de lista cerrada y bloqueada impulsa la disciplina partidaria, ubicando a las direcciones de los partidos en una posición de predominio respecto de sus integrantes. 

En segundo lugar, el Reglamento del Congreso de los Diputados refuerza la disciplina partidista, pues ya se señaló que los grupos parlamentarios son los protagonistas de la vida del Parlamento: forman la Junta de Portavoces, deciden la conformación de los comités parlamentarios y, lo que es más importante, cuando el portavoz vota en cada comisión se supone que vota en nombre del grupo, debido a que su decisión tiene el valor del voto de todos los integrantes del grupo: lo que se denomina «regla del voto ponderado». Además, si bien cada parlamentario puede presentar individualmente enmiendas totales o parciales a los proyectos legislativos, todas ellas deben ser firmadas por el portavoz del grupo. Al mismo tiempo, los proyectos de ley pueden ser propuestos por los grupos como por los miembros individuales, pero en este último caso tienen que ser firmadas por al menos 15 diputados. Lo que es lo mismo decir que si el grupo no apoya la propuesta, esta no puede prosperar. Finalmente, los recursos económicos del Congreso están en manos de los grupos y no de los diputados individuales. Estos son algunos ejemplos de cómo el Reglamento del Congreso de los Diputados acentúa la disciplina partidista. 

En tercer lugar, cabe tener en cuenta la organización de los partidos políticos, concretamente sus estatutos y normas internas. Por ejemplo, el art. 78 de los Estatutos Federales del PSOE prevé la «unidad de actuación y la disciplina de voto» para sus parlamentarios —salvo cuando medien razones de conciencia, según el art. 34—, pudiendo ser sancionados si se apartan de estas normas. Además, determinan que los parlamentarios que abandonan el partido deben renunciar a su banca como diputados. En el caso del PP, sus estatutos establecen que los parlamentarios deben actuar siguiendo las instrucciones de la dirección del partido. 

Ahora es momento de ingresar en el análisis de las consecuencias que arroja la disciplina partidista, tanto en el interior de los Parlamentos como para la dinámica de la política democrática.  

Es un hecho difícil de negar que la disciplina partidista debilita el papel del representante considerado individualmente, pues subordina sus criterios personales en aras de los criterios e instrucciones del grupo parlamentario y del partido político. Entre otros efectos, la disciplina partidista diluye la responsabilidad individual del parlamentario (Sánchez Muños, 2014, p. 252) frente al elector, pues una vez electo responderá prioritariamente ante su propio partido, pues si no puede ver limitado y reducido su poder político. Esto implica una pérdida de autonomía que puede ser mayor o menor, según los casos y circunstancias. Como ha señalado Giovanni Sartori (1999), con la disciplina partidista la actividad de los parlamentarios puede transformarse en una «caja de resonancias» de decisiones tomadas en el exterior, es decir, un espejo de criterios externos, una especie de sello que se limita a formalizar las propuestas del partido político.  

Relacionado con el efecto explicado, la disciplina partidista puede significar la disminución de la deliberación parlamentaria y el intercambio de razones y argumentos entre los representantes sobre determinado asunto, ley, política o propuesta. Posiblemente, la disciplina partidista simplifique los debates parlamentarios: cuando se sabe de antemano con qué criterio van a votar los parlamentarios, los debates pueden empobrecerse. Sin embargo, es necesario precisar que esto no ocurre siempre así, puesto que en innumerables ocasiones se practica la disciplina de partido y, al mismo tiempo, los parlamentarios exponen largamente sus razones para apoyar tal o cual propuesta y la deliberación es extendida. En los temas de mayor trascendencia para la vida de una comunidad —por ejemplo, cuestiones como la eutanasia, el aborto, seguridad ciudadana—, en los cuales se ejercen altos niveles de disciplina partidista, los debates son vigorosos. 

Otra consecuencia importante de la disciplina partidista atañe a las sanciones o recompensas que pueden recibir los parlamentarios cuando cumplen o no con la disciplina. La evidencia empírica señala que cuando un representante se aparta de las directivas del grupo o del partido político puede ser pasible de graves consecuencias (Sánchez Medero y Aldeguer Cerdá, 2018): se lo fuerza a la renuncia; se le niega la posibilidad de presentar propuestas o proyectos; se le aplican multas; se lo excluye de las reuniones más importantes del grupo o partido; se le deniegan recursos del partido para iniciativas políticas; se le cortan los canales de comunicación con los líderes partidarios; se le obstaculiza o, directamente, se le bloquea la posibilidad de crecer en su carrera política. Piénsese en lo que ocurrió en la investidura del expresidente Mariano Rajoy (PP) cuando quince diputados del PSOE se negaron a abstenerse en la segunda votación y votaron por NO, contraviniendo los criterios impartidos por la cúpula dirigente del PSOE: fueron multados con 600 euros y varios fueron forzados a renunciar al grupo parlamentario.  

Inversamente, al parlamentario que cumpla lealmente con la disciplina partidista generalmente se le recompensa: tiene mayores chances de ascender en su carrera política —en definitiva, ya se señaló que las direcciones de los partidos son los que arman las listas electorales—; tiene a su disposición recursos económicos; ostenta mayores credenciales frente a su partido para renovar una banca; logra mayor protagonismo en los debates parlamentarios; puede eventualmente ser portavoz en el Parlamento o integrar las comisiones parlamentarias más importantes y codiciadas. En este sentido, la disciplina partidista es una fuente productora de beneficios e incentivos políticos. 

En conclusión, la disciplina partidista es uno de los hechos políticos más importantes que ocurren en el interior de los Parlamentos, especialmente en los regímenes de tipo parlamentario. En España existen altos niveles de disciplina partidista, y diríase que buena parte del sistema político-institucional español la alimenta y reproduce. El interrogante que, al tiempo que representa un desafío, es necesario dejar abierto es el siguiente: ¿cómo lograr un adecuado equilibrio entre la disciplina partidista y la libertad política de los miembros del Parlamento?  

Referencias bibliográficas

  • BLONDEL, J. (2006). Evaluando el poder efectivo de los Congresos. Política. Revista de Ciencia Política, 47,  9-26. 
  • MÜLLER, W. C. (2000). Political parties in parliamentary democracies: Making delegation and accountability work. European Journal of Political Research, 37, 309-333.
  • SÁNCHEZ DE DIOS, M. (1996). La disciplina de partido en los Grupos Parlamentarios del Congreso de los Diputados. Revista De Las Cortes Generales, 39, 183-210. 
  • SÁNCHEZ MEDERO, G. y CUEVAS LANCHARES, J. C. (2017). La disciplina partidista en el Congreso de los Diputados: el sistema legal español y los estatutos de los partidos políticos. Revista Española de Derecho Constitucional, 111,  185-219. 
  • SÁNCHEZ MEDERO, G. y ALDEGUER CERDÁ, B. (2018). Un estudio de la disciplina partidista de los diputados españoles en el Congreso. Revista de Ciencia Política, 1, (38), 83-104. 
  • SÁNCHEZ MUÑOS, O. (2014). Partidos políticos y problemas actuales de la democracia representativa. Revista de Estudos Constitucionais, Hermeneutica e Teoria do Direito, 3,  (6),  246-257. 
  • SARTORI, GIOVANNI (1999). En defensa de la representación política. Claves de razón práctica, 91, 2-6.

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