El reconocimiento de Estados en el derecho internacional

Era un viernes, 11 de noviembre de 1965 en Salisbury (hoy Harare), la capital de la colonia británica de Rodesia del Sur (hoy Zimbabue). Numerosos grupos de personas, hombres, mujeres, niños y ancianos, blancos y negros, se paran en silencio a escuchar en plazas, bares y comercios de todo tipo. En medio de una encarnizada guerra de guerrillas que se inició el año anterior, ha corrido la voz de que el Primer Ministro, Ian Smith, va a comunicar algo sumamente importante en la radio pública, la Rhodesian Broadcasting Corporation, a la una y media de la tarde. En un momento de tensión contenida, mujeres blancas con gafas de sol y expresión inefable y jóvenes negros con caras de concentración angustiada escuchan el discurso radiofónico.  Después de largas negociaciones con el gobierno británico, que exigía un gobierno representativo de la mayoría negra del país, el gobierno de la minoría blanca decide proclamar la independencia, imitando la fórmula estadounidense:

“Whereas in the course of human affairs history has shown that it may become necessary for a people to resolve the political affiliations which have connected them with another people and to assume amongst other nations the separate and equal status to which they are entitled:

[…] the Government of Rhodesia consider it essential that Rhodesia should attain, without delay, sovereign independence, the justice of which is beyond question;

Now Therefore, We The Government of Rhodesia, in humble submission to Almighty God who controls the destinies of nations, […], and seeking to promote the common good so that the dignity and freedom of all men may be assured, Do, By This Proclamation, adopt, enact and give to the people of Rhodesia the Constitution annexed hereto;

God Save The Queen”

Así se inició el periplo en el que Rodesia pasó de ser una colonia británica a ser un autoproclamado Estado racista (no reconocido por ningún otro Estado salvo Sudáfrica) con Isabel II como monarca; a ser, en 1970, una república aislada internacionalmente en medio de una guerra civil con las fuerzas anticoloniales de Robert Mugabe; a acordarse un nuevo gobierno representativo con sufragio universal en 1979 (Zimbabue-Rodesia); a volver brevemente a ser una colonia británica; para terminar siendo en 1980 la República de Zimbabue que conocemos hoy en día y el fin del gobierno discriminatorio de la minoría blanca.

Pero aparte de ser un apasionante y relativamente desconocido capítulo de la historia africana, Rodesia es también un caso de estudio importantísimo en el derecho internacional en lo que atañe a la autodeterminación, la secesión unilateral, y lo que nos interesa explorar hoy: el reconocimiento de Estados.

Es bien conocido para cualquiera que se haya querido percatar que, al adentrarse una conversación cualquiera en el enmarañado tema de la secesión unilateral, es cuestión de tiempo que aparezca la palabra “reconocimiento”. Y es ésta una circunstancia verdaderamente curiosa, pues en otro mundo diferente del nuestro, ambos fenómenos no tendrían por qué estar tan estrechamente relacionados.

Tanto es así, que cuando pensamos en la moralidad de la secesión desde un punto de vista filosófico – esto es, cuando nos la planteamos desde el punto de vista remedial, adscriptivo o plebiscitario – los argumentos de principio y las consideraciones prácticas nos llevan a una u otra conclusión sin mediar un ítem tan exógeno como es el reconocimiento extranjero. Incluso si lo vemos desde la lente jurídica, esto es, desde el derecho doméstico o el internacional, el reconocimiento no tendría por qué ser tan relevante: al fin y al cabo, ordinariamente, lo que se hace cumpliendo con los parámetros de la ley es legal, al margen de lo que digan los demás.

Esto, en parte, se podría entender por la particular naturaleza del derecho internacional; un ordenamiento jurídico fuertemente horizontal donde los principales sujetos (los Estados) son a la vez colegisladores. A veces estos Estados crean normas mediante procedimientos formales y explícitos, es decir, mediante tratados internacionales, pero a veces lo hacen mediante sus prácticas y sus creencias manifiestas, es decir, mediante la costumbre internacional. Sin embargo, vamos a ver que la cuestión del reconocimiento de Estados en el derecho internacional es más compleja que la simple creación consuetudinaria (esto es, de costumbre internacional) de Estados por la práctica reconocedora de los demás Estados.

¿Qué es el reconocimiento de Estados en el Derecho Internacional? [1]

El reconocimiento de Estados es un fenómeno fundamentalmente político, pero con consecuencias jurídicas. Es un acto unilateral[2] y discrecional mediante el cual un Estado declara que otra entidad es un Estado también, y que, por lo tanto, le va a tratar como a tal, en pie de igualdad jurídica. Y, ¿qué pinta tiene esta declaración? Veamos un ejemplo práctico. El Reino de España reconocía, el 8 de marzo de 1921, a la República de Estonia mediante carta del Ministro de Estado (hoy de Exteriores) al delegado estonio en España:

“Muy señor mío: tengo la honra de acusar de recibo a V.E. de su Nota fecha 3 del corriente en la cual, al participar V.E, que el Gobierno de la República de Estonia ha delegado en V.E. para que el Gobierno español reconozca á Estonia como nación independiente y soberana, entre en relaciones con ella, y se haga representar cerca de aquel Gobierno por agentes diplomáticos y consulares.

Deseoso el Gobierno español de mantener siempre las mejores y más amistosas relaciones con todos aquellos Estados que se encuentren legalmente organizados, hace saber a V.E. por mi conducto, que España reconoce á la República de Estónia [sic] como Estado independiente y soberano […]”

Por la formulación de una carta como esta (“todos aquellos Estados que se encuentren legalmente organizados”), se podría deducir que el reconocimiento, como la misma palabra sugiere, es una mera comprobación de hechos fácticos. No obstante, esta declaración, que a priori sólo debería ser una constatación de que los requisitos objetivos de la estatalidad se cumplen, muchas veces está sujeta a consideraciones de política internacional o doméstica.

Piénsese sino en Taiwán (formalmente, la República de China) cuyo no reconocimiento por parte de la mayor parte de Estados del mundo es difícil de justificar por deficiencias en sus características estatales. O en algunos Estados que fueron ampliamente reconocidos pese a no contar en ese momento, ostensiblemente, con algunos de los requisitos de la estatalidad, como por ejemplo la República Democrática del Congo.

Pero, ¿cuáles son esas características que hacen que un Estado sea Estado? Generalmente en derecho internacional se habla de los siguientes requisitos[3]:

1. Hay una población
2. en un territorio determinado,
3. organizado mediante una autoridad pública efectiva, que consiste en
   1. soberanía interna (es decir, ser la más alta autoridad en el territorio, capaz de determinar la constitución del Estado), y
   2. soberanía externa (ser independiente jurídicamente de y no está sometido a otros estados extranjeros)

Pero si tenemos más o menos claros cuáles son los elementos para llamar “Estado” a un Estado, ¿por qué aparece tan frecuentemente la cuestión del reconocimiento? ¿Qué papel juega éste en el carácter estatal de una entidad que se llama a sí misma “Estado”? Veámoslo a partir de las dos principales teorías que se han formulado al respecto, la teoría constitutiva del reconocimiento y la teoría declarativa del reconocimiento.

La teoría constitutiva del reconocimiento de Estados

Según la teoría constitutiva, el reconocimiento del Estado por los demás Estados sería un requisito sustantivo en cuanto a la estatalidad; es decir, sin ser reconocido por los demás Estados, no se es Estado. Esto es coherente con una visión positivista-voluntarista, hoy anticuada, del derecho internacional, según la cual las relaciones jurídicas internacionales sólo emergerían mediante el consentimiento de los Estados concernidos. Si los Estados no reconocen la existencia de otro Estado, no pueden ser obligados a respetar los derechos de éste.

El reconocimiento, según esta teoría, tendría un carácter creador de estatus de Estado. Y no contar con el reconocimiento de los demás Estados impediría el estatus de Estado.

Esta teoría, sin embargo, cuenta con un apoyo muy escaso en la actualidad, pues adolece de numerosos problemas. En primer lugar, su aplicación daría lugar a un panorama legal en el que el “Estado” sea relativo y asimétrico como sujeto de derecho, dependiendo de a quién se le preguntase. El Estado, por definición, es un sujeto natural del derecho internacional, que no es creado por los demás Estados. Lo contrario sería incompatible con uno de los principios más fundamentales del orden jurídico internacional – la igualdad soberana de todos los Estados. Además, la posibilidad de que la admisión como miembro de Naciones Unidas constituya el reconocimiento constitutivo, evitando así relativismos y asimetrías, tampoco parece muy convincente, pues pasaría por defender, por ejemplo, que Corea del Norte no era un Estado antes de ser admitido en la ONU en 1991.

En segundo lugar, la teoría constitutiva no puede explicar por qué los Estados no reconocidos pueden incurrir en responsabilidad internacional por hechos ilícitos. Es aquí donde volvemos al caso de Rodesia. La Resolución 455 (1979) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas estableció que la República de Rodesia (no reconocida por casi nadie) era responsable de un acto de agresión contra Zambia (antigua Rodesia del Norte) y estaba obligada a pagar reparaciones por ello. Si Rodesia no era un sujeto de derecho internacional, ni siquiera parcialmente, ¿cómo pudo entonces violar el derecho internacional?

La teoría declarativa del reconocimiento de Estados

Esta teoría, que cuenta con amplio apoyo en la actualidad[4], sostiene que el reconocimiento es una pura confirmación o evidencia de que se dan los supuestos de hecho de la estatalidad. Es decir, según esta teoría, antes del reconocimiento la estatalidad ya es una realidad fáctica y jurídica objetiva, siempre que el Estado cuente con las características antes mencionadas. En este sentido, el reconocimiento no tendría un carácter creador de estatus sino confirmador de estatus. Esto encaja con una visión iusnaturalista del derecho internacional, donde los Estados simplemente “nacen” como sujetos naturales de un derecho que es objetivo (en vez de ser parcialmente creados por el reconocimiento de los demás).

De esta manera, los nuevos Estados gozarían de los derechos y estarían obligados inmediatamente por un núcleo mínimo de normas derivadas de la costumbre internacional, al margen de si son reconocidos o no. Esto explicaría, entonces, el antes mencionado caso de Rodesia: fue capaz de cometer un ilícito característico de los Estados, sin ser reconocida como tal. El no reconocimiento, por lo tanto, sólo podría impedir al Estado el acceso a esa parte opcional del derecho internacional, aquella respecto a la cual los Estados deciden libremente si obligarse o no en relación con otros Estados. La implicación más inmediata de esto sería el establecimiento o no de relaciones diplomáticas y de tratados internacionales con los demás Estados

Sin embargo, esto ocasiona problemas en situaciones donde se decide colectivamente (por ejemplo, mediante el Consejo de Seguridad de la ONU) no reconocer a un Estado porque éste, por ejemplo, está fundado en la vulneración del derecho a la autodeterminación de sus habitantes.  Si esto les resulta vagamente familiar, no se preocupen, es normal: eso es porque volvemos a toparnos con el caso de Rodesia, que resulta ser problemático para ambas teorías del reconocimiento de Estados.

Si estamos de acuerdo en que Rodesia es un Estado porque cumple con los requisitos objetivos para serlo, ¿por qué se prohíbe a los Estados que lo reconozcan? ¿No tiene Rodesia los mínimos derechos que su condición de Estado le otorga, a pesar de su carácter racista?

Problemas del no-reconocimiento colectivo de Estados como Rodesia

Una de las formas como los teóricos declarativos intentan solucionar este problema es añadiendo otros requisitos para la estatalidad basados en el principio de legalidad. Algunos argumentan que un sistema de gobierno democrático sería indispensable para ser Estado. Sin embargo, parece que no hay ninguna práctica internacional respecto a esto: muchísimos miembros de la comunidad internacional son no-democráticos, y buena cantidad de nuevos estados no-democráticos han sido universalmente reconocidos en los últimos 80 años.

Otro requisito propuesto es el respeto al principio de libre determinación de los pueblos. Según esto, Rodesia no sería un Estado porque su existencia misma se basaba en el control total del Estado por una minoría blanca que conformaba únicamente el 5% de la población, lo que suponía una vulneración del derecho a la autodeterminación de la mayoría de la población de Rodesia. Por poner un ejemplo, si vamos al artículo 18(2) de la constitución de la República de Rodesia de 1969, encontramos que la cámara baja de Rodesia estaba formada por:

“(2) Subject to the provisions of subsection (4), there shall be sixty-six members of the House of Assembly, of whom –

(a) fifty shall be European members duly elected thereto by the Europeans enrolled on the rolls of European voters for fifty European Roll constituencies;

(b) sixteen shall be African members […]” [émfasis añadido]

Esta propuesta de requisito adicional para la estatalidad parece tener más apoyo en el derecho internacional, en el que el principio de libre determinación de los pueblos tiene un estatus muy consolidado y carácter erga omnes (oponible a todos los Estados)[5], a diferencia de la forma de gobierno democrática. Sin embargo, no hay ninguna evidencia de que la no-violación de tal principio sea uno de los requisitos sustantivos para ser un Estado más allá del no-reconocimiento casi[6] universal de Rodesia, cuyas razones podrían bien ser distintas.

La fundación de un Estado mediante o para la consecución del apartheid también ha sido propuesto como un requisito negativo de estatalidad. Este sería el caso de los cuatro “bantustanes” nominalmente independientes de Sudáfrica (Transkei, Bophuthatswana, Venda y Ciskei) entre los años 1970 y 1994. Sin embargo, en la medida en la que la existencia misma de otros Estados que practicaron la discriminación racial sistemática (por ejemplo, Sudáfrica) no ha sido cuestionada, no parece haber un consenso sobre la existencia de dicho requisito adicional en lo que respecta al apartheid.

¿Nulidad de la creación del Estado?

Otra de las formas como se justifica el no-reconocimiento colectivo de Estados desde la teoría declarativa es que actos internacionalmente prohibidos como la agresión de otro Estado convierten en nulo el acto de creación del Estado, pese a no ser requisitos base para su existencia. Esto se basaría, por un lado, en el supuesto principio general del derecho ex injuria jus non oritur, que significa que de una ilegalidad no se pueden derivar derechos para el infractor. Tal fue la argumentación de algunos en el caso de Manchukuo, un Estado títere establecido en 1932 tras la conquista japonesa del noreste de la China. Sin embargo, tal argumento no recibió mucho apoyo contemporáneamente, a la vista del casi universal reconocimiento de la anexión de Etiopía por parte de Italia en 1936. Además, muchos cuestionaron la misma existencia de tal principio o su aplicabilidad en el derecho internacional, que hasta hoy en día es muy discutida.

Sin embargo, esta nulidad de la creación del Estado se puede justificar de otra forma: mediante la noción de jus cogens. El jus cogens (o norma imperativa o perentoria) es una norma de derecho internacional que “no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter”[7]. En este sentido, la creación de Rodesia podría ser nula porque el derecho a la autodeterminación de los pueblos es una norma imperativa, y por tanto, por analogía, cualquier creación de un Estado que sea incompatible con ella sería inmediatamente nula.

No obstante, el carácter de jus cogens del derecho a la autodeterminación estaba lejos de ser generalmente reconocido en 1965, cuando Rodesia declaró la independencia. Busquemos pues otro caso donde sí pudiéramos aplicar este razonamiento: la República Turca del Norte de Chipre. Creada en 1983 mediante, se argumenta, el uso ilegal de la fuerza por parte de Turquía; y por aquél entonces sí estaba claro que el principio de prohibición del uso de la fuerza era una norma imperativa. Bueno, por fin tenemos un caso de nulidad ¿no? No tan rápido. Para empezar, el Consejo de Seguridad de la ONU (encargado de determinar si hay quebrantamientos de la paz), hizo varias resoluciones condenando la invasión turca de la isla, pero nunca estableció que se hubiera hecho un uso ilegal de la fuerza, y mucho menos que se hubiera vulnerado una norma imperativa.

Además, muchos autores discuten que la idea de norma imperativa, creada pensando en los tratados internacionales, sea aplicable por analogía también a actos unilaterales y situaciones de hecho como es la creación de un Estado. En efecto, se ha afirmado la absurdidad de declarar nula una realidad sobre el terreno:

“The following example from domestic law may also serve to illustrate the point: the concept of nullity is not of much use with regard to a building erected in contravention of zoning or planning laws. Even if the law stipulated that such an illicit building was null and void, it would still be there. The same holds true for the illegally created State. Even if the illegal State is declared null and void by international law, it will still have a Parliament that passes laws, an administration that implements those laws, and courts that apply them. […] If international law does not want to appear to be out of touch with reality, it cannot completely disregard States which exist in fact”[8]

Además, si esta nulidad por vulneración de jus cogens fuera tal, debería aplicarse no sólo a los Estados de nueva creación, sino también a los Estados existentes. Cada vez que algún Estado vulnerara una norma imperativa, pues, dejaría de ser Estado. Y es evidente que a nadie se le ocurre sostener eso.

Invalidez de la declaración de independencia

Parece que hemos descartado todas las opciones plausibles para el no-reconocimiento colectivo de países como Rodesia, desde una perspectiva declarativa del reconocimiento. ¿Todas? Veamos el lenguaje de esas resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU donde se obliga a los Estados a no reconocer a otros.

En el antes mencionado caso de los Bantustanes, el Consejo de Seguridad dijo que sus declaraciones de independencia eran “totalmente inválidas”. En el caso de la República Turca del Norte de Chipre, dijo que sus declaraciones respectivas eran “legalmente inválidas”. En el caso de Rodesia se refirió a ella como “teniendo ninguna validez legal”. Si a estos Estados no les faltaban requisitos para serlo, y su creación no era nula, la última posibilidad es que la resolución misma del Consejo de Seguridad de la ONU convirtiera sobrevenidamente las declaraciones de independencia en inválidas (eso es, que tuviera efecto destructor de estatus). El consejo de Seguridad, cabe recordar, tiene poder para emitir resoluciones obligatorias en virtud del artículo 25 de la Carta de Naciones Unidas, que en la práctica posterior ha ido incluyendo también a no-miembros de la ONU.

Justo cuando pensábamos tener la respuesta, no obstante, se nos desvanece de las manos. El Consejo de Seguridad no puede, a posteriori, destruir Estados que ya hemos aceptado que lo son. Además, el mismo Consejo de Seguridad constantemente pone el calificativo de “inválido” a múltiples hechos, sin que por ello sean nulos o dejen de existir a los ojos del derecho internacional. Para más ilustración, el Consejo dijo, en el caso de Chipre[9], que la declaración de independencia era “legalmente inválida y llam[ó] a su retirada”. Si dicha declaración ya había quedado legalmente destruida por acto de la resolución del Consejo de Seguridad, ¿por qué pedía a su retirada? No tiene ningún sentido.

Finalmente, hemos comprobado que muy difícilmente podemos reconciliar la hipótesis de que el no-reconocimiento colectivo impide a un Estado devenir Estado con la teoría declarativa del reconocimiento. Eso no significa, sin embargo, que el no-reconocimiento colectivo no tenga efectos muy importantes. Hemos dicho que el no-reconocimiento no puede tener efectos impedidores de estatus, ni destructores de estatus. Lo que sí puede tener es efectos negadores de estatus, en el sentido de que puede retener y negar ciertos derechos nucleares relacionados con la estatalidad (por ejemplo, los derechos y privilegios relacionados con la inmunidad), sin por ello conseguir quitar el estatus de Estado. Dicha negación debe estar suficientemente justificada y provenir de un órgano legitimado como el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, o estar motivada por la violación de una norma imperativa o de jus cogens.

Esto nos ayuda a entender, parcialmente, porqué Rodesia, a pesar de tener un ejército potente y varios aliados regionales tuvo que tirar la toalla y aceptar un gobierno de la mayoría negra del país. Asediada legal y políticamente, entre sanciones económicas y embargos de armas, la República de Rodesia cayó, como era justo y necesario que cayera, gracias, en parte, al no reconocimiento por parte de la comunidad internacional.[10]

[1] Este artículo sigue de cerca los razonamientos de una de una de las obras más completas respecto del reconocimiento de Estados en el Derecho Internacional: S. Talmon, “The Constitutive and the Declaratory Doctrine of Recognition: Tertium Non Datur?” (2004) 75 BYBIL 101

[2] Aunque a veces es coordinado y masivo, como muestra la experiencia

[3] Si bien discutidos y discutibles en sus detalles, por ejemplo se discute hasta qué punto un gobierno tiene que estar desarrollado y estructurado y tener autoridad sobre el territorio, hasta qué punto llega el requisito de independencia política, etc.

[4] Véase la Convención de Montevideo de 1933, articulo 3, la Carta de la Organización de Estados Americanos de 1948, la práctica generalizada de los Estados y sus más altos tribunales y la jurisprudencia de la CIJ en el caso Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Preliminary Objections) (1996)

[5] Pese a que la consagración de dicho principio como erga omnes en el derecho internacional es posterior a la declaración de independencia de Rodesia.

[6] Excepto Sudáfrica

[7] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados en 1969, artículo 53

[8] Vid. cita nº 1, p.134-135

[9] Resolución 541 (1983) del Consejo de Seguridad

[10] Otro ejemplo interesante de un Estado que colapsó a causa de la falta de reconocimiento es el de la región de Nigeria llamada Biafra.

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